DiWagner
SEEbiz SlovenijaSEEbiz SlovenijaSEEbiz SlovenijaSEEbiz SlovenijaSEEbiz SlovenijaSEEbiz SlovenijaSEEbiz Slovenija
REFERENDUMI
 
Brojni nedostaci referendumskih mehanizama
Autor/izvor: Branimir Vidmarović
Datum objave: 07.11.2018. - 10:30:00
Zadnja izmjena: 07.11.2018. - 10:38:20
KOLUMNA - Društvena i politička reakcija na dvije kampanje za referendum o izmjenama u izbornom zakonu i ukidanju Istanbulske konvencije, a točnije emotivan, pojednostavljen binarni diskurs svih strana, dihotomije i slogani „mi protiv njih“, „narod protiv elita“, „volja većine protiv volje manjine“, „volja naroda“ i sl. ukazuje na to da je mehanizam referenduma postao važan dio hrvatske svakodnevice.

Brojne zemlje, ovisno o ustavnopravnom poretku imaju mehanizam zvan referendum. To je mehanizam koji omogućuje stanovnicima, građanima s pravom glasa da direktno odlučuju o ustavnim i zakonskim promjenama te drugim pitanjima za koje se smatra da su od velikog državnog ili društvenog značaja.

Vrste referenduma se razlikuju od zemlje do zemlje, ali se u osnovi dijele po karakteru i mjestu tvorbe na obvezne-neobvezne i odozgo-odozdo. Elite, odnosno vlade i predsjednici odozgo pokreću i obavezne i neobavezne. Neobvezne odozdo pokreću građanske inicijative, udruge i interesne skupine. Za našu zbilju važniji su ovi neobvezni referendumi koji proistječu odozdo. Na površini, u referendumu nema ništa sporno. Referendum je legalan, odnosno zakonski i ustavno uređen izvanredan izraz volje ili stava većine birača o nekom pitanju. U okviru predložene definicije engleski Brexit ili presedan U ime obitelji teško su osporivi. 

Referendum kao nezgodan alat

Ustaljeno je mišljenje da je demokracija vladavina većine, a referendum kao direktan, necenzuriran izraz „volje naroda“ nešto je poput koncentrata te demokracije. Znači li to da referendum ima najvišu demokratsku vrijednost i da je demokracija bez referenduma nepotpuna?

Osnovno obilježje demokracije je pored diobe vlasti i neovisnih institucija, izborni ciklus u kojem se rotiraju vladajuće stranke i politike. Izabrani politički akteri su osnovni pokretači zakonodavnog procesa i u sprezi s izvršnom vlašću provode politike i upravljaju državom. Kako bi sve zajedno funkcioniralo na društveno prihvatljiv način, u demokraciji osim zakona, procedure i izbora mora postojati i građanski konsenzus oko legitimiteta elita koji sprečava vertikalne konflikte, nasilne prosvjede i građanske ratove. Demokratski konflikti su prepušteni institucionaliziranim političkim akterima dok građansko društvo nastoji kritikom korigirati i utjecati na politike i odluke.Navedeni elementi su ontološki preduvjeti demokracije koji su bitni za njenu normativnost i za proceduralnost. Ovako uređen sustav ne zahtijeva referendum već mu pribjegava u značajnim pitanjima za čitavu zemlju  kao potvrda demokratskog načela vladavine „naroda“ i veze između  elita i volje većine. 

Referendum je snažan alat i može biti poprilično nezgodan. Referendumom se zaobilazi vertikalna procedura: on preskače parlamentarne diskusije, nagodbe, amandmane i mišljenja. Birač, najčešće vrlo nepripremljen, pretvara se u izravnog su-tvorca zakona ili ustava. Referendum praktički negira demokratsku hijerarhiju na način da se legitimitet i primat u zakonodavnom i ustavotvornom procesu sa predstavničkog tijela privremeno prenese na građane. Ovaj inherentni dualizam referenduma je za mlade demokracije poput Hrvatske prilično opasan. Problem nije toliko u formulacijama koje se iznose pred javnost —o tome kasnije — već u odnosu građana prema legitimnoj vlasti, distorziji u percepciji njenog legitimiteta te simplifi-kaciji složene stvarnosti. 

Kako je često referendumska inicijativa izraz nezadovoljstva nekim aspektom državne politike, referendum se pretvara u antitezu parlamentarnoj demokraciji jer se kao pomoćni element parlamentarne (predstavničke) demokracije svjesno ili ne predstavlja kao zaseban, suprotstavljen proceduralnoj demokraciji element „narodne volje“. Samo ime jedne od hrvatskih inicijativa, "Narod odlučuje", promovira umjetnu suprotstavljenost. Unatoč svršene i zakonski neupitne odluke većine birača glasovanjem na parlamentarnim izborima, ovako sročen naziv manipulativno osporava temeljni institut izbora i uvodi „narod“ kao neko paralelno, većinsko i obespravljeno tijelo.   
Politički akteri koji ulaze u parlament faktički svojim mandatom snose odgovornost za uspjele ili neuspjele politike (dakle nastoje tražiti kontinuitet kroz balansiranje između ostvarivih i neostvarivih točaka predizbornog programa), građanska inicijativa kao ne-institucionalizirani akter nema kontrolu nad socijalnim, ekonomskim ili pravnim posljedicama koje mogu uslijediti nakon pozitivnog ishoda predloženog referenduma. Brexit najbolje govori to tome koliko su čak i veliki institucionalni akteri koji su zagovarali referendum malo znali o komplikacijama koje će uslijediti nakon izglasavanja odlaska Velike Britanije iz Europske unije i kako je teško implementirati volju birača.

To se događa jer binarnim odabirom „da-ne“, referendum teži praktičnoj i konceptualnoj simplifikaciji postavljenog problema koji zna biti iznimno složen, poput navedenog Brexita ili grčkog referenduma of ekonomskim mjerama 2015. Dok na izborima birači obično biraju politiku(e) kao set političkih, ekonomskih, društvenih, sigurnosnih i kadrovskih smjernica na određenoj ideološkoj podlozi, na inicijativnom referendumu izabiru se instant-rješenja, koje organizatori često predstavljaju aksiomatski. U nadmetanju za glasove, politički akteri, kakvi god da jesu, ipak predstavljaju premise i razvijaju pro futuro narativ. Ovisno o akteru, birač dobiva više-manje sveobuhvatnu sliku nekog, makar vrlo idealiziranog, razvoja događaja s predviđenim proračunskim i kadrovskim instrumentarijem i vremenskim okvirom. Inicijator referenduma, što zbog navedenih problema samog referenduma, što zbog promocije svoje agende može biraču predložiti slabo potkrijepljene, ali zato emotivno nabijene sličice budućih benefita. Odnosno parole i slogane.

Na primjer, referendum udruge "U ime obitelji", kojim se izmijenio Ustav Republike Hrvatske, bio je izrazito glasan i emotivan, posebno u svojoj završnoj fazi prebrojavanja potpisa i konflikta s institucijama. No, udruga nije mogla točno predstaviti javnosti kako će pozitivan ishod pridonijeti razvoju zemlje, društva ili ekonomije. S obzirom da se životno partnerstvo istospolnih osoba regulira zasebnim zakonom, referendum nije ostvario svoj primaran konzervativni pravni cilj. No, imao je snažnu političku posljedicu i etablirao udrugu, njenu predsjednicu kao snažnog alternativnog parapolitičkog aktera. Kampanja za Brexit također je bila prepuna emotivnih parola, iako je društvena i stručna diskusija bila neusporediva šira od one hrvatske. No, u konačnici, rezultat je koštao Davida Camerona njegove pozicije a obećani benefiti napuštanja EU-a, koje je zagovarao UKIP, zasad nisu izvjesni.

Malena praktična vrijednost

U stvarnosti, referendum ima izrazito malen praktički potencijal rješavanja značajnih zakonskih i drugih pitanja koje mogu pomoći u rješavanju statusa quo zbog svoje jednodimenzionalnosti i zbog toga što brojne zemlje imaju ograničenja na pitanja koja mogu biti predmet referenduma i na pitanja koje građanske inicijative mogu predložiti. Na primjer, potpuno ukidanje nekog zakona, poput Ovršnog zakona, možda bi i bilo moguće, ukoliko bi Sabor, Vlada i Ustavni sud to dopustili, ali to ukidanje ne bi riješilo sve probleme i kompleksne veze koje proizlaze iz odnosa dužnika i vjerovnika. U konačnici, trebao bi se stvarati novi okvir čija jednostavnost ili kompleksnost ne bi bila predmet novih referenduma i na kreaciju kojeg inicijatori referenduma ne bi mogli utjecati.

Referendumi na nacionalnoj razini mogu biti zloporabljeni u neke političke svrhe, bez obzira na mjesto tvorbe. Na primjer, nakon iranske revolucije, nova vlast je organizirala referendum kojom su birači trebali odlučiti o obliku budućeg državnog sustava i snizila minimalnu dob glasača sa 18 na 16 godina. Referendumi mogu biti iskorišteni i kao manipulativno distanciranje od neke nepopularne mjere koja političare može koštati karijere, ili u svrhu sprječavanja raskola u stranci, kao što je bio slučaj sa britanskim referendumom iz 1975. 

Poput tehnologije dvostruke namjene, referendum, odnosno referendumska agenda može biti nedemokratska u smislu ograničenja prava i sloboda i jačanja autoritarizma. Mađarskim nacionalnim referendumom 2016. pokušalo se ograničiti europsku nadnacionalnost pri određivanju migrantskih kvota. Iste godine, vojna hunta u Tajlandu provela je referendum kojim je učvrstila svoju vlast zamaskiravši ga u izbor za više, a ne manje slobode i demokracije. U oba slučaja, inicijatori, odnosno elite učinile su sve da se druga opcija izbora, glas protiv, ne objasni i opstruira u medijima i javnoj diskusiji. Dvije neuspjele hrvatske inicijative, Istina o Istanbulskoj i Narod odlučuje također su u suštini bile ograničavajuće, nedemokratske prirode. I Erodgan je nakon pokušaja državnog udara snažno promovirao referendum za izmjene ustava kojima je dobio veće predsjedničke ovlasti. 

No, bez obzira na prirodu referendumskog pitanja, vjerojatno najveći problem mehanizma leži upravo u njegovoj najrazvikanijoj karakteristici: volji većine ili „naroda“. Naime, većina sustava u svojim zakonima i ustavima nema propisanu izlaznost koja bi bila dvotrećinska ili veća od 50%. Na primjer, izlaznost na brojnim referendumima u Švicarskoj, zemlji koja je čuvena po svojoj direktnoj demokraciji, ne prelazi 50%, a često je i puno niža. Na praksi to znači da brojni referendumi mogu proći čak ako za njih glasa „polovica polovice“, što ni približno ne odgovara definiciji volja većine ili volja „naroda“. Na referendumu U ime obitelji, o ustavnim promjenama odlučile su dvije trećine od svega 37,90% birača, koliko ih je pristupilo referendumu. U kombinaciji sa suprotstavljenošću proceduralnoj demokraciji, ovakvi referendumi su u stvari nametanje volje manjinske interesne skupine čitavoj zemlji. Za Brexit je glasalo tek oko 52% birača, što je unatoč izvrsnoj izlaznosti od 72% opet nedovoljno za ozbiljno razmatranje „narodne volje“ kao ključnog čimbenika u tvorbi politike i državnog ustrojstva. 

Veće društvene podjele

Sporedno, ali ne sasvim nebitno, dok na izborima birači češće preferiraju kolektivno dobro (ne nužno nacionalno, već u smislu interesne skupine koja je vezana za političku opciju), u pravilu  vođeni racionalnim, pragmatičnim motivima - plaće, radna mjesta, porezi, socijalna mobilnost, mogućnosti razvoja poslovanja, socijalni benefiti, zdravstvo, školstvo i dr. - na referendumu postoji veća opasnost od odabira kroz prizmu osobnog, iracionalnog emotivnog izbora.  

U Hrvatskoj promocija referendumskih inicijativa koje nisu postavljene kao sinergijski demokratski alat već alternativa proceduri i izazov državi može naštetiti demokraciji. Česti referendumi mogu smanjiti privlačnost izbora budući da će dio biračkog tijela koje tradicionalno glasuje za vodeće političke opcije i dalje formirate sazive Sabora (i Vlade), što će još više uvjeravati pristalice gerilskih referenduma u ograničenost institucije izbora i ispravnost referenduma kao načina utjecanja na politiku države. Jačat će uvjerenost da tiranija manjine - vladajućih elita, uskih interesnih skupina i sl. - negira ljudima zakonom i ustavom zajamčeno demokratsko pravo na svoju volju. 

Pri tome će podjele u društvu samo rasti; organizatori referenduma će nastaviti napad na institucije kada se ispostavi da potpisa za raspisivanje referenduma nema dovoljno. U konačnici je jasno da bez obzira na svoju arhetipski demokratsku narav, referendum kao mehanizam u suvremenim demokracijama ima vrlo malu demokratsku vrijednost, slab potencijal za promjenu političkog statusa quo, a izrazito velik destruktivni i nedemokratski potencijal. 

Referendum se može manipulativno koristiti kako od strane elita, kako od strane građanskih inicijativa jer se puno otvorenije poigrava s temom "pravog" narodnog legitimiteta suprotnosti s proceduralnom demokracijom. Društvena diskusija i rascjep nastaju kao rezultat konfliktne naravi referenduma, ali i kao manjak informativne i stručne diskusije oko referendumskih pitanja i nedostatka post-referendumske vizije te opipljivih društvenih benefita.