SEEbiz SlovenijaSEEbiz SlovenijaSEEbiz SlovenijaSEEbiz SlovenijaSEEbiz SlovenijaSEEbiz SlovenijaSEEbiz Slovenija
PRORAČUNSKE MUKE
 
Za ovu razinu deficita Hrvatskoj treba rast BDP-a od oko 4%
Autor/izvor: Zvonimir Savić, direktor Sektora za financijske institucije, poslovne informacije i ekonomske analize HGK
Datum objave: 19.10.2015. - 11:28:32
ANALIZA - Hrvatske javne financije budno se prate, i to zbog visoke državne potrošnje i kontinuiranoga proračunskog deficita koji gura javni dug u neodržive razmjere, ali i zbog, u okviru politika Europske unije, utvrđenih makroekonomskih neravnoteža u gospodarstvu te potrebe za uklanjanjem prekomjernoga proračunskog manjka.

Stoga je fiskalna konsolidacija, kao i provedba strukturnih reformi, preduvjet pokretanja novoga razvojnog ciklusa i ostvarivanja stabilnog i održivoga gospodarskog rasta. U tom kontekstu, važna je dostupnost pravovremenih i transparentnih podataka povezanih s praćenjem ostvarivanja proračunskih prihoda, rashoda i deficita koji bi omogućili uvid u provedbu postavljenih ciljeva i dinamiku provedbe fiskalne konsolidacije. Nažalost, ova je godina obilježena nedostatkom službenih konsolidiranih cjelovitih i usporedivih podataka povezanih s ostvarivanjem proračunskih proporcija.
Naime, u procjepu i dalje necjelovite primjene ESA 2010 metodologije, Ministarstvo financija relativno redovito objavljuje podatke iz nacionalnoga računovodstvenog plana o ostvarivanju državnog proračuna, a nešto neredovitijom dinamikom i podatke po metodologiji MMF-a (Statistika državnih financija iz 2001. godine - GFS 2001). No podaci po nacionalnom računovodstvu, GFS 2001 i ESA 2010 metodologiji značajno se razlikuju, i u obuhvatu izvještajnih jedinica, i po sadržaju pojedinih kategorija, što je posebno važno kod utvrđivanja visine proračunskog deficita, odnosno viška ili manjka proračuna opće države. Stoga se iz podataka raspoloživih na mjesečnoj razini može izvući tek gruba aproksimacija stvarnih kretanja ukupnih prihoda, rashoda i deficita opće države.

Korektno praćenje dinamike smanjivanja prekomjernoga proračunskog manjka i usporedba kretanja proračunskog deficita s drugim europskim državama mogući su jedino ako su dostupni podaci po ESA 2010 metodologiji. Oni se u odnosu na nacionalnu metodologiju razlikuju ponajprije u sektorskom obuhvatu države (obuhvaćaju i pojedine subjekte koji nisu proračunski ili izvanproračunski korisnici, primjerice HŽ Infrastruktura, Hrvatska radiotelevizija, Hrvatske autoceste, Autocesta Rijeka-Zagreb, HBOR), a podrazumijeva se primjena obračunskog umjesto gotovinskog načela. Usto, postoje i druge metodološke razlike koje utječu na visinu proračunskog deficita, poput statističkog tretiranja stjecanja financijske imovine od koje se ne može očekivati povrat, tretiranje plaćanja po pozvanom jamstvu, preuzimanje cjelokupnoga preostalog iznosa svih dugova jednog subjekta za koje je jamčila država ako u tri godine dođe do plaćanja po pozvanom jamstvu i neke druge razlike koje su najizraženije kod sektora središnje države. Značaj tih razlika ilustrira činjenica da je deficit opće države u 2014. godini po ESA 2010 metodologiji iznosio 18,8 milijardi kuna ili 5,7 % BDP-a, dok je on istodobno po nacionalnoj metodologiji dosegao 13,5 milijardi kuna ili 4,1 % BDP-a.

Nažalost, u 2015. su godini i u nacionalnoj proračunskoj statistici urađene značajne promjene koje ovogodišnje podatke praktički čine neusporedivima s onima iz prethodnih razdoblja. Pritom povijesni podaci nisu korigirani ili usklađeni s tim promjenama pa znatan dio podataka, osobito onih o ukupnom prihodu, rashodu i deficitu državnog proračuna, nije moguće uspoređivati s prošlogodišnjim ostvarenjima, niti s kretanjima u ranijim godinama.

Najizraženije razlike povezane su s promjenama u proračunskom obuhvatu koje se primjenjuju od 2015. godine te u primjeni bruto načela kod nekih kategorija prihoda. Pritom se najveća promjena odnosi na izdvajanje HZZO-a iz državne riznice od početka ove godine što uključuje izuzimanje prihoda kojima se financira obvezno zdravstveno osiguranje iz prihoda državnog proračuna (od 1. siječnja 2015. godine) i njihovo uključivanje u prihode HZZO-a kao izvanproračunskoga korisnika. To ujedno znači da su ove godine iz prihoda državnoga proračuna isključeni prihodi od doprinosa za zdravstveno osiguranje, prihodi od participacije i dopunskoga zdravstvenog osiguranja te ostali prihodi HZZO-a prema posebnim propisima. Identičan je učinak i na rashodnoj strani državnog proračuna, gdje se više ne evidentiraju rashodi HZZO-a. Istodobno su, prvi put, vlastiti i namjenski prihodi i primici te rashodi i izdaci financirani vlastitim i namjenskim prihodima državnih ustanova u zdravstvu, sveučilišta, fakulteta, veleučilišta, javnih instituta, ustanova u kulturi i nacionalnih parkova i parkova prirode iskazani u državnom proračunu.

Uspoređivanje ovogodišnjih prihoda, rashoda i deficita državnog proračuna (bez HZZO-a) s njihovim veličinama iz prethodnih razdoblja (s HZZO-om) praktički nema smisla s obzirom na činjenicu da su u prošloj godini prihodi od doprinosa za zdravstveno osiguranje iznosili 17,3 milijarde kuna (15,2 % prihoda poslovanja državnog proračuna), a istodobno su proračunski rashodi vezani uz HZZO iznosili oko 22 milijarde kuna (17,5 % rashoda poslovanja državnog proračuna), pri čemu se ove godine iz državnog proračuna izdvaja tek oko 200 milijuna kuna mjesečno kao transfer HZZO-u. Iz navedenog se razloga u nastavku analiziraju kretanja u proračunu konsolidirane središnje države (državni proračun uvećan za izvanproračunske korisnike), kako bi se barem djelomično ublažio utjecaj metodoloških promjena, a posebno izlaska HZZO-a iz državne riznice. Konsolidirana središnja država obuhvaća državni proračun te Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje, Hrvatske vode, Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, Hrvatske ceste d. o. o., Državnu agenciju za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka i Centar za restrukturiranje i prodaju. Unutar proračuna središnje države na državni se proračun odnosi oko 80 % prihoda i oko 85 % rashoda središnje države.

Prihodi

U prvih osam mjeseci 2015. godine ukupni su prihodi konsolidiranog proračuna središnje države ostvareni u iznosu od 83,1 milijardu kuna, što je 5,1 milijardu kuna ili 6,5 % više nego u istom razdoblju prošle godine. Pritom su prihodi poslovanja porasli za 6,6 %, ali su istodobno prihodi od prodaje nefinancijske imovine smanjeni za 16,0 %. Najveći doprinos rastu prihoda došao je od poreznih prihoda koji su povećani za 3,6 milijardi kuna ili za 8,9 %. U okolnostima tehničkog izlaska iz recesije, vrlo uspješne turističke sezone te povećane potrošnje stanovništva povezane s rastom raspoloživog dohotka za potrošnju (pri rastu neto plaće, deflacijskim kretanjima i nižoj cijeni naftnih derivata) znatnije su porasli prihodi od poreza na potrošnju. Tako je od PDV-a ubrano 2,1 milijardu kuna ili 8,1 % više nego u istom prošlogodišnjem razdoblju, a istodobno su i prihodi od trošarina povećani za 624,6 milijuna kuna ili za 7,5 %. Unutar prihoda od trošarina rast je zabilježen kod svih trošarina, osim kod trošarina na osobne automobile, ostala motorna vozila, plovila i zrakoplove koje stagniraju. U apsolutnom iznosu najviše su porasli prihodi od trošarine na naftne derivate (za 416,5 milijuna kuna) i od trošarine na duhanske proizvode (za 145,1 milijun kuna) što je dijelom i rezultat poreza na dohodak koji su porasli za 53,3 %. Međutim, kretanje prihoda od poreza na dohodak metodološki nije usporedivo s ranijim godinama s obzirom na promjene u načinu iskazivanja povrata poreza na dohodak za obveznike sa sjedištem na područjima posebne državne skrbi i prelaska na bruto princip iskazivanja povrata (povrati poreza ranije su se iskazivali kao umanjenje prihoda, a od ove se godine evidentiraju na rashodnoj strani proračuna).

Uz to, Izmjenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak s primjenom od početka ove godine povećan je osobni odbitak s 2.200 kuna na 2.600 kuna (za umirovljenike s 3.400 na 3.800 kuna), a promijenjeni su i porezni razredi za primjenu poreznih stopa od 25 % i 40 %. S druge strane, znatnije su smanjeni proračunski prihodi od poreza na imovinu (za 54,3 % zbog nižih prihoda od poreza na promet nekretnina koji sada povećanim dijelom pripadaju jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave kao kompenzacija dijela izgubljenih prihoda pri izmjeni poreza na dohodak) te kod poreza na međunarodnu trgovinu i transakcije (za 19,7 %).

U prvih osam mjeseci ove godine u odnosu na isto razdoblje prošle godine prihodi od socijalnih doprinosa smanjeni su za 2,3 milijarde kuna ili za 8,1 %. Realna dinamika ostvarivanja ovih prihoda povoljnija je s obzirom na to da podaci iz ove i prethodne godine nisu izravno usporedivi. Riječ je o znatnom iznosu (3,1 milijarda kuna) koji je sredinom prošle godine prenesen u proračun iz sredstava II. stupa mirovinskog osiguranja. Takav je transfer jednokratno povećao proračunske prihode, odnosno socijalne doprinose, ali se on, zbog svog karaktera, ne prihvaća u kalkulaciji proračunskog deficita po ESA 2010 metodologiji.

S druge strane, drugi dio prijenosa sredstava iz II. mirovinskog stupa za osiguranike s beneficiranim radnim stažem, koji je bio planiran u ovoj godini u iznosu od 1,8 milijardi kuna, još nije realiziran. Drugim riječima, ako se isključe navedeni jednokratni transferi, prihodi od socijalnih doprinosa ove godine ipak realno rastu u skladu s blagim pomacima na tržištu rada, učinkovitijom naplatom obveza i efektom povećanja visine zdravstvenog doprinosa sa 13 na 15 % od travnja 2014. godine. Prihodi od pomoći porasli su za 1,6 milijardi kuna, što je dijelom rezultat povećane upotrebe sredstava iz fondova EU (iako i dalje ispod planiranih iznosa), dok su pomoći unutar opće države smanjene za 8,2 milijuna kuna.
U načelu, u ostvarivanju proračunskih prihoda osjeća se utjecaj blagoga gospodarskog rasta te porasle potrošnje na temelju rasta plaća i turističke potrošnje.

Rashodi

Ukupni su rashodi državnog proračuna u prvih osam mjeseci ove godine iznosili 89,3 milijarde kuna, što je 2,9 milijardi kuna ili 3,3 % više nego u istom razdoblju prošle godine. Pritom su rashodi poslovanja povećani za 2,6 %, dok je nabava nefinancijske imovine porasla za 33,5 %. U strukturi potrošnje središnje države najveći se dio rashoda u prvih osam mjeseci ove godine odnosio na socijalne naknade (41,9 % rashoda poslovanja), a zatim na naknade zaposlenima (19,7 %), pomoći (11,0 %), kamate (9,4 %), upotrebu dobara i usluga (8,8 %) i subvencije (5,1 %), dok se na ostale rashode odnosilo 4,2 % rashoda poslovanja. U odnosu na isto razdoblje prošle godine uštede su vidljive u naknadama zaposlenima koje su smanjene za 15,6 %, socijalnim naknadama koje su niže za 4,8 % te ostalim rashodima koji su smanjeni za 12,2 %. S druge strane, rashodi su povećani u troškovima upotrebe dobara i usluga (32,8 %), troškovima kamata (12,2 %), izdacima za subvencije (5,0 %) te sredstvima za pomoći (98,9 %). Međutim, iz ranije navedenih razloga, usporedivost je ovih podataka s podacima iz prijašnjih godina ograničena.

Metodološke neusklađenosti nemaju utjecaj na visinu rashoda za kamate koji su u prvih osam mjeseci ove godine iznosili 8,1 milijardu kuna. To je 886,7 milijuna kuna više nego u istom razdoblju prošle godine, iako se u međuvremenu kamatne stope na novo zaduživanje kreću na povijesno najnižim razinama. Očito je da dosegnuti iznos i dugoročno neodrživo visok rast javnoga duga sve više opterećuju proračunske rashode pa je udio troškova kamata u rashodima poslovanja proračuna središnje države snažno porastao sa 4,7 % koliko je iznosio početkom krize, odnosno u prvih osam mjeseci 2008. godine, na 9,4 % koliko je iznosio u prvih osam mjeseci ove godine. Odnosno, troškovi servisiranja kamata na stvoreni dug na razini proračuna središnje države trenutno čine oko 3,7 % BDP-a što je izuzetno visoko. Takva razina javnoga duga, uz eventualno znatnije smanjenje proračunskog manjka, i dalje će, zbog efekta tzv. grude snijega, generirati visoke troškove servisiranja koje je moguće amortizirati tek snažnijim gospodarskim rastom.

Međutim, za to potreban gospodarski rast od oko četiri posto godišnje, prema sadašnjim se projekcijama ne nazire unutar srednjoročnog horizonta.

Razlika između ukupnih prihoda i ukupnih rashoda proračuna konsolidirane središnje države u prvih osam mjeseci ove godine iznosila je 6,2 milijarde kuna. Riječ je o proračunskom deficitu koji je za 2,2 milijarde kuna ili za 26,4 % manji nego u istom razdoblju prošle godine. Očito je da dio mjera fiskalne konsolidacije daje početne, ali i dalje nedovoljne rezultate. I nadalje se, kao i u prvih osam mjeseci 2014. godine, smanjivanje proračunskog deficita u većoj mjeri temelji na rastu proračunskih prihoda, a ne na kontroli ili strukturnim reformama koje bi potaknuli smanjivanje proračunskih rashoda. Naime, i u prvih osam mjeseci prošle godine, kao i u prvih osam mjeseci ove godine, proračunski rashodi bilježe međugodišnji rast za 0,2 odnosno 3,3 %.

Smanjivanje proračunskog deficita, u okolnostima kada proračunski prihodi i proračunski rashodi rastu znatno brže od skromnog rasta gospodarske aktivnosti, ne pruža elemente za dugoročno održivu konsolidaciju javnih financija. Ipak, pozitivan je pomak što je u prvih osam mjeseci ove godine zabilježen primarni proračunski suficit od 4,3 milijarde kuna, odnosno što su za toliko proračunski prihodi bili veći od proračunskih rashoda umanjenih za troškove kamata. To praktički znači da nakon duljeg vremena proračun uspijeva tekuće rashode financirati iz tekućih prihoda.

Kretanje proračunskog deficita u prvih osam mjeseci tek je indikativno i nije dostatno za zaključke o mogućem stanju na kraju godine. Razlozi za to su dvojaki. Prvi je taj da je riječ o podacima prema GFS 2001 metodologiji koji se prema obuhvatu i metodološki razlikuju od ESA 2010 podataka važnih za kontrolu provedbe fiskalne konsolidacije i smanjenja prekomjernog proračunskog manjka. Nedostaju podaci o ostvarivanju proračuna lokalne države i dijela javnih tvrtki bitnih za ukupnu sliku proračunskih kretanja. Drugi je razlog to što se veliki dio proračunskih rashoda u pravilu namiruje koncem proračunske godine. U tom kontekstu do kraja godine treba vidjeti koliki će biti stvarni troškovi pojedinih aktivnosti, uključujući pritom i troškove obnove poplavom oštećenih objekata i troškove u vezi s izbjegličkim valom koji prolazi Hrvatskom. Rebalans državnog proračuna za ovu godinu donekle je razočarao jer je povećane proračunske prihode tek rasporedio na dodatne troškove bez namjere da se istodobno barem djelomično dodatno smanji proračunski deficit.

Kretanja u ovoj godini samo su ublaženi nastavak dosadašnje fiskalne politike kojoj je bio prioritet osiguravanje dostatnih sredstava za predimenzioniranu državnu potrošnju. U tom se kontekstu ne posvećuje dovoljna pozornost potrebi smanjenja poreznoga tereta poslovnim subjektima te snažnijoj provedbi strukturnih reformi koje bi omogućile održivo smanjenje opterećenja poduzetništva i stanovništva. Dugoročniji trendovi u ostvarivanju proračuna središnje države to potvrđuju: od 2002. godine (od kada su raspoloživi usporedivi podaci po GFS 2001 metodologiji) do 2014. godine proračunski su prihodi povećani za ukupno 43,4 milijarde kuna ili za 57,7 %, odnosno rasli su po prosječnoj godišnjoj stopi od 3,9 %. Istodobno su proračunski rashodi porasli još snažnije, za 50 milijardi kuna ili za 61,1 % što predstavlja prosječan godišnji rast od 4,1 %. Rezultat bržeg rasta rashoda od prihoda jest povećanje deficita konsolidirane središnje države i to za 6,6 milijardi kuna u navedenom razdoblju. S obzirom na činjenicu da je u istom razdoblju BDP u nominalnom izrazu rastao po prosječnoj godišnjoj stopi od 3,7 %, dakle sporije od rasta proračunskih prihoda i rashoda, očito je da se to negativno odrazilo na porezno opterećenje stanovništva i poslovnih subjekata te na rast udjela proračunskih rashoda u BDP-u.

Situacija je bila još nepovoljnija u godinama djelovanja gospodarske krize kada fiskalna politika nije uspijevala na dostatan i djelotvoran način prilagoditi proračunsku potrošnju smanjenim proračunskim prihodima. Tako su u 2014. godini u odnosu na 2008. godinu proračunski prihodi smanjeni za 1,8 milijardi kuna ili za 1,5 %, istodobno su proračunski rashodi porasli za 8,4 milijarde kuna ili za čak 6,8 %, čime je proračunski deficit povećan za 10,2 milijarde kuna.

U svim godinama za koje su dostupni konzistentni podaci po GFS 2001 metodologiji, bilježen je deficit konsolidiranog proračuna središnje države čiji se udio u BDP-u kretao između 0,8 % u 2008. godini i 5,5 % u 2013. godini. U prvih osam mjeseci ove godine, pri izlasku zemlje iz recesije uz skroman rast BDP-a, zabilježeni su i skromni pozitivni pomaci u fiskalnoj politici. Riječ je, jednim dijelom, o uštedama urađenima pod pritiskom preuzetih obveza povezanih s članstvom u Europskoj uniji, odnosno s provedbom zajedničkih politika unutar kojih je u Hrvatskoj detektirano postojanje ozbiljnih makroekonomskih neravnoteža te utvrđene obvezujuće preporuke za smanjenje prekomjernoga proračunskog manjka. Unutar tih politika definiran je skup kratkoročnih i srednjoročnih mjera fiskalne konsolidacije, čiji se učinci tek počinju djelomično nazirati.

Glavni su generator nešto povoljnije proračunske situacije povećani prihodi zbog blagog i višeg od planiranog rasta gospodarske aktivnosti i povećane potrošnje stanovništva. Ovakva su kretanja rezultat povećane inozemne potražnje i stoga porasta izvoza, izuzetno dobrih turističkih rezultata i rasta osobne potrošnje omogućenog povećanjem neto plaće zbog poreznog rasterećenja, a dodatno potaknutog nižom cijenom naftnih derivata i deflacijom. U takvim su okolnostima znatnije porasli prihodi od poreza na potrošnju, posebno od PDV-a, što je ublažilo pritiske na ostvarivanje planiranih proračunskih proporcija. Doprinos povoljnijoj proračunskoj situaciji dala je i izraženija upotreba sredstava iz europskih fondova (iako ispod planiranih proporcija) kao i drugačija dinamika uplate doprinosa u proračun Europske unije (ove je godine u osam mjeseci uplaćeno 398,5 milijuna kuna ili 14,9 % manje nego u istom razdoblju prošle godine).

Podaci o ostvarivanju proračuna središnje države u prvih osam mjeseci ove godine tek su indikativni jer su nepotpuni i metodološki različiti od onih koji će se dobiti primjenom Eurostatove metodologije ESA 2010 iz koje će biti vidljivi stvarni rezultati fiskalne konsolidacije. Iz podataka koji su zasad dostupni, načelno se tek može pretpostaviti da su kretanja blago povoljnija od prvotno planiranih, ali i dalje daleko od onog doprinosa fiskalne politike kakav je realno potreban za uspostavu održivoga gospodarskog rasta. Drugim riječima, proračunski se deficit nastavlja kretati na visokim razinama koje generiraju nastavak rasta javnog duga prema dosezanju alarmantne granice od 90 % BDP-a na kraju ove godine. Visoki proračunski deficit i javni dug sputavaju mogućnost poboljšanja niskog, neinvesticijskoga, kreditnog rejtinga zemlje, a time ograničavaju ostvarivanje viših stopa gospodarskog rasta. Stoga je neophodna brža provedba strukturnih reformi koje bi omogućile provedbu snažnije fiskalne konsolidacije kao preduvjeta rasterećenja gospodarstva i time oslobađanja potencijala za rast privatnog poduzetništva.